Часть 1. Теоретико-методологические основы региональной политики

1.4. Структура и функции новой региональной политики

• демократизация российского общества;
• повышение статуса и расширение прав регионов и муниципалитетов;
• активизация местного самоуправления;
• появление новых форм собственности и хозяйствования и др.

       При разработке и реализации региональной политики необходимо знать современные параметры регионального развития, приоритетные отрасли и территориальные полюса роста. Миссия регионов проявляется в двух направлениях:

1. саморазвитие территории и создание благоприятной природной, экономической и социальной среды жизни населения;
2. сохранение единого социально-экономического и политического пространства страны.

       Учитывая современную специфику регионального развития, формируется структура региональной политики. В наиболее общем виде выделяются три структурных компонента политики:

1. регионы – субъекты Российской Федерации и объекты региональной политики;
2. методология регионального развития и управления;
3. законодательно-правовые основы региональной политики (рис. 4)¹.

Рис. 4. Структура региональной политики (по Н.М. Ратнер и др.)

       В этой схеме особого внимания заслуживает методологический блок, включающий методы анализа, диагностики и прогнозирования развития регионов. Неотъемлемым компонентом региональной политики является теоретическая база, объясняющая особенности и закономерности регионального развития и регионального управления. На основе методологии задаются стратегические цели региональной политики и определяются её инструменты (субвенции, кредиты, государственные заказы, налоговые льготы и др.).
       Данная структурная модель носит обобщённый характер и приложима к любому региону. В то же время она ориентирует деятельность управленческих структур на постановку научно аргументированных конструктивных целей и их достижение с использованием современных инструментов регулирования в рамках нормативно-правовых актов.
       Внутреннее содержание региональной политики можно представить в виде следующих структурно-функциональных блоков:

• территориально-функционального;
• секторно-функционального;
• функционально-реализационного;
• функционально-типологического (рис.5).

Рис. 5. Структурно-функциональные блоки региональной политики

       Территориально-функциональный блок имеет географическую основу, поэтому раскроем его содержание более подробно. В этом блоке выделяются шесть территориальных уровней: три основных (федеральный, региональный и муниципальный), имеющих органы управления и способных проводить самостоятельную политику; три дополнительных (наднациональный, межрегиональный и межмуниципальный), возникающих в процессе:

1. чрезмерной концентрации производства и населения;
2. возникновения и обострения межтерриториальной географической, экологической, социальной, экономической ситуаций;
3. депрессии территории;
4. отсталости социально-экономического развития и др.

       Рассмотрим особенности и функции региональной политики, осуществляемой на основных территориальных уровнях. На каждом из них формируются специфические направления и характерные функции реализации политических решений.
       Данные направления могут помочь сориентировать федеральную региональную политику на решение наиболее приоритетных и стратегически важных для регионов и страны задач. Основными мерами государственного воздействия центра на региональное развитие являются финансовые, экономические и правовые методы. На первый план среди них выдвигаются следующие:

• государственное инвестирование путём прямых правительственных инвестиций для восполнения доходной части региональных бюджетов, сооружения отдельных хозяйственных объектов, а также их территориальных сочетаний; вывода территорий из депрессивного состояния, или стимулирования развития отсталых территорий.
• государственная или другая помощь фирмам, акционерным обществам, финансово-промышленным группам, предпринимателям (дешёвые кредиты, дотации, субсидии, государственные гарантии, налоговые льготы и др.);
• косвенное экономическое стимулирование развития регионов путём создания за счёт государства разного рода инфраструктурных объектов общего пользования (транспортных, энергетических, водохозяйственных, рекреационных, споривно-оздоровительных и др.);
• законодательные и финансовые мероприятия, осуществляемые федеральными властями и имеющие целью поощрения хозяйственного освоения новых территорий, или, наоборот, с целью ограничения новых инвестиций в регионы с чрезмерной концентрацией производства и сложной экологической обстановкой.

       Государственное воздействие на ход регионального развития, помимо названных методов, имеет и другие формы, начиная от конституциональных построений и заканчивая разработкой конкретных программ. Федеральные власти могут принимать прямое участие в определении перспективных направлений функционирования регионов в структуре единого социально-экономического пространства РФ. Они также могут координировать региональное развитие с помощью косвенных методов, включающих законодательные акты, налоги, лицензии, субвенции и т.д.
       Иной характер носит собственно региональная политика – политика самих регионов. Она представляет собой комплекс мероприятий по обеспечению достойной жизни каждого человека на подведомственной территории и устойчивого развития экономики с учётом экологического императива.
       В переходный период развития и территориальной организации общества региональную политику желательно сконцентрировать по следующим направлениям:

1. Обеспечение социальной защищённости каждого человека, поддержание достойного уровня жизни малообеспеченных слоёв населения, снижение уровня безработицы.
2. Создание экономически благоприятной среды жизнедеятельности территориальных общностей людей, повышение качества и совершенствование образа жизни населения.
3. Стимулирование процессов укрепления семьи и позитивной геодемографической ситуации, формирование иерархически организованных территориальных общностей людей.
4. Снижение социально-экономической и политической напряжённости.
5. Становление новых рыночных структур, различных форм собственности, предпринимательства, цивилизованной конкуренции во всех сферах региональной экономики.
6. Создание условий для расширения малого бизнеса, привлечение и удержание инвестиций.
7. Обеспечение нормального функционирования социальной, производственной, рыночной и экологической инфраструктуры.
8. Формирование региональных бюджетов и внебюджетных фондов, изыскание возможностей пополнения финансовых ресурсов территорий.
9. Рациональное использование природных ресурсов, их воспроизводство и охрана окружающей среды, организация особо охраняемых территорий.
10. совершенствование региональных систем расселения населения, улучшение районной планировки, формирование цивилизованного облика городов и сёл.
11. Формирование регионального внешнеэкономического комплекса, совершенствование внешнеторговой деятельности, стимулирование производства конкурентоспособной продукции.
12. Обеспечение сбалансированного развития всех муниципальных образований, функционирующих на территории региона.

       Эти и другие направления могут составить основу региональной политики, проводимой региональными органами управления.
       Региональная политика на муниципальном уровне, в первую очередь, должна быть направлена на формирование территориальных общностей людей, благоприятной среды для проживания населения и функционирования хозяйственных объектов. Среди приоритетных направлений политического воздействия муниципальных органов на территориальное развитие можно выделить следующие:

• формирование и рациональное использование муниципальной собственности;
• создание условий для формирования местных рынков;
• привлечение инвестиций и целевое их использование;
• обеспечение прав и безопасности людей;
• реформирование жилищно-коммунального хозяйства;
• содействие деятельности органов территориального общественного самоуправления.

       Новая региональная политика, реализуемая на разных территориальных уровнях, должна опираться на систему принципов, которыми обязаны руководствоваться федеральные, региональные и муниципальные органы управления. В структуре принципов региональной политики наиболее важными являются следующие:

1. Принцип единства действий и разделения полномочий между властными структурами. Региональная политика, проводимая на всех уровнях и подчиняющаяся общей социальной цели, должна быть согласована по времени, ресурсам, приоритетам. В то же время необходимо разделение функций и сфер деятельности региональной политики, проводимой конкретными органами управления. Отношения между властными структурами должны строиться на основе партнёрства и сотрудничества.
2. Принцип непротиворечивости. Региональная политика, являясь преломлением общегосударственной и региональной стратегии, не должна ей противоречить. Необходимо свято соблюдать главенство Конституции РФ и федеральных законов над местными указами, постановлениями, законами, политическими решениями.
3. Принцип приоритетности. Разработка и реализация региональной политики должна осуществляться на основе ранжирования решаемых вопросов, выделения первоочередных мероприятий, имеющих судьбоносное для региона значение. При ограниченности средств и ресурсов «распыление» их по территории регионов представляется крайне неэффективным и расточительным. В этих условиях желательна концентрация инвестиций в наиболее прогрессивные сферы и центры, которые могут стать полюсами, фокусами роста. Интенсивное их развитие позволит не только быстро окупить вложения, но и оживить прилегающую территорию.
4. Принцип компромиссов. Региональная политика призвана решить совокупность территориальных проблем, возникших в результате обострения противоречий между функциональными блоками в структуре регионов, центром и периферией, интересами территорий и органами управления и т.д. Решение большинства проблем возможно лишь путём согласования интересов на компромиссной основе.
5. Принцип эффективности. Разработка и реализация региональной политики, принятие управленческих решений осуществляются лишь в том случае, если приносят социальный, экономический и экологический эффект регионального развития. Эффективность становится тем критерием, которым руководствуются при выборе вариантов социально-экономического развития регионов.

       Региональная политика секторно-функционального блока считается сложным внутренним строением. По функциональной направленности и характеру воздействия на конкретные региональные компоненты она может быть социальной, демографической, экистической, национально-этнической, экономической, экологической, инновационной, инвестиционной и т.д. (рис.5). В свою очередь каждая из них может носить более частный характер. Так, в составе социальной политики выделяются: политика в области семьи, образования, здравоохранения, поддержки малообеспеченного населения, занятости людей и т.д.; в составе экономической политики – промышленная, аграрная, транспортная и т.д. Все частные виды политики преследуют индивидуальные цели и могут быть эффективными лишь в составе интегральной региональной политики.
       Действенность региональной политики во многом зависит от механизма её реализации. Он, к сожалению, пока ещё не отработан и намечаются лишь отдельные его контуры (рис.5). Структура функционально-реализационного блока региональной политики может включать следующие документы и действия:

• концепции, в которых отражается общий замысел и идеология разработки и реализации региональной политики;
• кратко-, средне- и долгосрочное прогнозирование, раскрывающее сценарий и варианты развития регионов;
• региональный маркетинг;
• стратегическое индикативное планирование;
• программирование;
• экспертиза;
• мониторинг и др.

       Для того, чтобы этот механизм был действенным необходимо бесперебойное его обеспечение (правовое, информационное, научное, финансовое и т.д.).
       В составе функционально-типологического блока, выделяются типы региональной политики, каждый из которых конкретно воздействует на территориальное развитие.
       О.В. Грицай, Г.В. Иоффе, А.И. Трейвиш выделяют четыре типа региональной политики².

1. Стимулирующая региональная политика направлена на ускорение регионального развития путём поощрения новых видов деятельности, общественных отношений, путём инфраструктурной и информационной подготовки территории.
2. Компенсирующая региональная политика осуществляется с целью смягчения негативных явлений и процессов путём перераспределения доходов, дополнительных дотаций, льгот отсталым и депрессивным территориям.
3. Адаптирующая региональная политика содействует приспособлению жизнедеятельности людей к природным и хозяйственным условиям территории.
4. Противодействующая региональная политика носит негативный характер и проявляется по причине некомпетенции работников управления. Она может сдерживать объективный процесс регионального развития и, одновременно, стимулировать тупиковые процессы.

       Региональная политика, осуществляемая федеральными, региональными и местными властями представляет собой определённую политическую доктрину, которая находится в русле долгосрочной стратегии и одновременно характеризуется внутренними противоречиями, несогласиями. Последние должны разрешаться на компромиссной основе без революционных потрясений. В то же время сама региональная политика может стать активным инструментом, который поможет согласовать интересы федерального центра и регионов, центра и периферии.
       Между центром и регионами исторически сложились неравноправные отношения. Центр традиционно подавлял инициативу регионов и часто рассматривал их в качестве полигонов размещения производительных сил. Регионы при внешней пассивности обычно не оставались безучастными наблюдателями и путём отдельных предложений конкретным министерствам пытались организовать сбалансированную экономику. Наиболее результативно это удавалось при наличии тех или иных природных предпосылок (полезных ископаемых, топливно-энергетических, водных, лесных, земельных или иных ресурсов), удобства географического положения. В результате появлялись хозяйственные объекты, работающие на местном сырье, а выпускающие продукцию не направленную на внутренние потребности и даже не «вписывающуюся» в хозяйственный комплекс региона. Интересы населения учитывались в минимальной степени.
       Регионы зависели от центра по линии народнохозяйственного планирования, материально-технического снабжения, финансового обеспечения, партийной дисциплины. Положение стало меняться в связи с суверенизацией субъектов Федерации, когда регионы стали обладать правами и возможностями саморазвития, самоорганизации, самофинансирования, самоуправления. При этом, к сожалению, не был создан научно обоснованный механизм балансирования и сочетания интересов центра и регионов. В последнее время «маятник» противоречий качнулся в другую сторону – в сторону сепаратизма. Интересы и устремления регионов стали недоучитывать требования целостного государства и появились тенденции принятия законов, противоречащих законам страны, создания собственной государственности.
       Разрешение противоречий и согласование интересов центра и регионов становится важной функцией региональной политики, проводимой на федеральном, собственно региональном и местном уровнях.

____________________
¹ Ратнер Н.М. и др. Развитие региона: методологический подход. Екатеринбург, 1995.
² Грицай О.В., Иоффе Г.В., Трейвиш А.И. Центр и периферия в региональном развитии. М.,1991.

Контрольные вопросы

1. Какие современные процессы преобразования российского общества должна учитывать новая региональная политика?
2. Назовите три структурных компонента региональной политики.
3. В виде каких структурно-функциональных блоков можно представить внутреннее содержание региональной политики?
4. Каковы особенности и функции региональной политики, осуществляемой на основных территориальных уровнях (федеральном, региональном, муниципальном)?
5. По каким направлениям желательно сконцентрировать региональную политику на основных территориальных уровнях (федеральном, региональном, муниципальном)?
6. Перечислите наиболее важные принципы в структуре принципов региональной политики?
7. Какие документы и действия может включать структура функционально-реализационного блока региональной политики?
8. Перечислите четыре типа региональной политики, выделенные О.В. Грицай, Г.В. Иоффе, А.И. Трейвиш.
9. В чем заключается суть противоречий между центром и регионами?
10. Какова роль региональной политики в разрешении противоречий и согласовании интересов центра и регионов?